3月5日，随着第十三届全国人民代表大会第四次会议开幕仪式的举行，2021年积极财政政策随之揭晓，明确今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，优先支持在建工程，合理扩大使用范围，并不再发行抗疫特别国债。考虑到去年还有千亿元新增专项债券延期到今年发行，专项债规模其实基本与去年持平。

2015年-2020年6年时间里专项债额度从1000亿元快速攀升增至37500亿元，发挥了稳投资稳经济的作用。随着其支持范围的不断广泛及发行工作的越发规范，政府债券将实现一般债券和专项债券结构逐步调整、地区间债券额度分配日趋客观科学的特点，债券发行内外部结构性调整步伐将加快，债券发行规模将会向评级标准更高、项目效率效益更优的地区倾斜，优先兼顾公平的特征更加明显。

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一、2020年专项债发行概述

2020年，地方政府债券平均发行利率为3.40%，平均发行期限为14.7年，发行新增专项债券36019亿元。所获额度较多的省份依次为山东、广东、江苏、四川、浙江、河北、河南、湖北、江西、安徽等，占比上升幅度较大的地区有山东、贵州、浙江、云南、北京，而降幅较大的地区有江苏、河北、广东等。

专项债资金除用于支持中小银行化解风险外，用于交通、市政和产业园区基础设施，以及职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务领域约占八成，用于生态环保、农林水利、能源、冷链物流等领域约占两成。2020年专项债投向占比居首的依然是交通运输（21%，依次有铁路、公路、轨交等，下同），其后依次有保障性安居工程（14%，棚改、旧改等）、生态环保（9%，城镇污水垃圾处理设施、生态治理等）、产业园区基础设施（9%）、市政设施（9%，供水、供热、管廊、供气、供电等）、医疗卫生（8%，医院建设、公卫设施建设等）、新基建（7%，科技产业园、通信产业园、智慧城市、冷链物流等）、片区开发（5%）、文娱旅游（5%）、教育（4%）等。

总体看，2020年，新增专项债券发行使用情况良好、符合政策预期，有效发挥了地方政府债券对冲疫情影响、扩大有效投资、促进宏观经济平稳运行的积极作用。

二、2021年专项债申报要点

2月1日，财政部办公厅  国家发展改革委办公厅联合下达了《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕29号），《通知》对专项债券资金投向、项目应当具备的重要条件、作为资本金的比例要求等做出了明确安排，并要求于2021年2月21日前分别报送财政的地债系统和发改的重大项目库，由发改部门把控投向后形成准备项目清单，转送财政部纳入政府债券项目库，各地方在分地区专项债务限额内优先予以发行安排。

01、资金投向

随着“十四五”规划的开局，乡村振兴战略的进一步深化落地，确定2021年新增专项债券重点用于：  

——交通基础设施领域：包括铁路、收费公路、机场、水运、城市轨交、停车场等；

——能源领域：包括天然气管网和储气设施、城乡电网等；

——农林水利领域：包括农业、水利、林业等；

——生态环保领域：包括城镇污水垃圾处理设施等；

——社会事业领域：包括卫生健康公共设施、教育、养老、文化旅游等；

——城乡冷链物流设施领域；

——市政领域：包括供水、供热、供气、地下管廊等和产业园区基础设施；

——国家重大战略项目：包括京津冀、长江经济带、“一带一路”、粤港澳大湾区、长三角一体化、海南深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展等；

——保障性安居工程领域：包括城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、棚户区改造等。

与2020年相比，今年专项债支持领域增加了国家重大战略项目和保障性安居工程。

——国家重大战略项目：主要为区域上的结构性变化，在2019-2020期间，专项债券的额度分配是不均衡的，也未能与地方实际需求相衔接，2021年新增专项债额度或将出现省际分配上的调整。

——保障性安居工程：城镇老旧小区改造方面，作为2020年多次强调的短板聚焦领域之一，2021年延续了去年这一趋势；保障性租赁住房方面，通知特别强调本次项目梳理不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，而2020年全年均无土储类专项债，这意味着2021年较之去年将新增用于租赁住房建设的土储债，但用于其他领域的土储债目前来看依然受限；棚户区改造方面，2020年上半年各地未发行棚改类专项债，与土储债类似，与后者不同的是2020年下半年纳入国家棚改计划的在建类棚改项目允许发债，以防半拉子工程的出现，故2020年下半年棚改债发行近4000亿元，占下半年比重30%，占全年比重12%，本次通知特别强调，棚户区改造类项目主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目，较去年的“国家棚改计划的在建类棚改项目”范围小幅扩大。

02、项目应当具备的重要条件

根据通知要求，专项债项目必须符合专项债券风险管理要求和发行条件，必须是经济社会效益比较明显，群众期盼、早晚要干的政府投资项目，必须是有一定收益的基础设施和公共服务项目，优先安排在建项目，优先安排纳入相关规划的国家重大战略任务项目，要按照项目建设工期和年度建设任务合理提出资金需求。

此次梳理的专项债券项目，不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项目，不安排产业项目，且明确在建项目、往年已申请专项债券且开工的项目优先申请。

03、作为资本金比例上限保持25%不变

对2021年新增专项债券，各地在符合政策规定和防控风险的基础上，以省份为单位，专项债券资金用于项目资本金的规模占该省份专项债券规模的比例上限保持25%不变，具体根据项目实际确定。重大项目的认定范围仍为去年国务院规定的十大重点领域，仍为铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。

据不完全统计，2020年涉及专项债用作资本金的项目达982个（剔除重复项目），涉及专项债规模超2500亿元，累计发行的新增专项债（不含用于补充中小银行资本金的专项债）中用作项目资本金的比例约7.1%，主要集中在区县级/县级市及以下级别，项目数量占比为57.0%。

2021年专项债券充当重大项目资本金相关政策延续去年规定，考虑到2020年专项债充当投资项目资本金占比仍相对偏低，故2021年专项债撬动配套资金效应仍有上升空间。

04、发行期限

自2018年专项债券逐步推广以来，专项债期限以5年、7年期为主，根据《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号），地方债期限扩展为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年，但部分期限长的专项债券利率一路走高，财政压力加大。

随着《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号）的出台，要求专项债券期限原则上与项目期限相匹配，并统筹考虑投资者需求、到期债务分布等因素科学确定，降低期限错配风险，防止资金闲置，综合评估分年到期专项债券本息、可偿债财力以及融资成本等情况，合理确定专项债券期限。

因此，为解决部分专项债券项目可能出现的错配风险，降低风险指数，通过盈亏平衡点来衡量专项债券应当采用的发行年限，预测未来专项债期限以10-20年的项目为主。

05、专项债券负面清单

——严禁将新增债券资金用于置换存量债务（必须专款专用）；

——决不允许搞形象工程、面子工程（强调投资的有效性）；

——新增债券资金不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息（严禁挪用、违反预算法）；

——严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴（坚持公益性投资）；

——坚持不安排土地储备项目、不安排房地产项目、不安排产业项目。

06、专项债管理

对于今年的新增专项债管理问题，财政部表示，将提高信息化监管手段，进一步夯实管理制度，加强专项债券管理，提高政府债券资金使用绩效，发挥专项债券对加快重大项目建设、做好“六稳”工作、落实“六保”任务的积极作用。

一是及时出台工作指引。明确专项债券用途调整的程序、范围、时限、信息公开等要求，指导地方开展好相关工作，尽早形成实物工作量。二是持续强化监管。提高信息化监管手段，对专项债券管理实行“一竿子插到底”穿透式监控，及时掌握项目资金使用和建设进度等信息，督促地方规范使用债券资金。三是强化信息公开。充分发挥全国统一的地方政府债务信息公开平台作用，督促地方公开债券信息以及项目建设进度、资金使用进度等，以信息公开强化外部约束。四是做好专项债券项目准备。指导地方做好2021年专项债券高质量项目准备，坚持负面清单管理，确保项目合格合规；坚持形成有效投资，确保形成实物工作量；坚持债务风险防范，确保法定债券不出现风险。

三、专项债券发行的建议

01、注重项目前期策划

由于专项债项目的核心要求就是现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息，所以，成功获批发行专项债，关键是编制一份优秀的项目收益与融资资金平衡方案，而编制一份优秀的项目收益与融资资金平衡方案的基础，其实是提早做好项目规划和项目储备。同时，地方政府债务项目的绩效管理贯穿于项目运行的整个生命周期，事前绩效评价即要求做好项目规划，明确目标导向。因此，项目谋划的精准性和有效性异常重要。

按照“资金跟着项目走、项目跟着规划走、规划跟着目标走”的定位，实现“发得出去、用得好、还得起”的目标，结合专项债额度向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜的要求，建议及时引入第三方专业机构（包括咨询公司、会计师事务所、律师事务所等），坚持专业的人干专业的事，提早介入对项目策划、融资方案、风险管理、可持续发展等方面，提供包括决策、准备、实施、运营在内的全过程咨询服务。同时，建议建立与发改系统的联席工作机制，通过发改对项目前期手续的审核、项目性质的判断，提高债券资金的使用效率。

02、加强绩效管理

随着专项债支持范围越来越广，发行规模越来越大，要实现其真正释放补短板稳增长效应的目标，实施绩效管理意义重大。2020年12月，山东省出台了《山东省政府专项债券项目绩效管理暂行办法》，填补了山东省政府专项债券绩效管理领域的制度空缺，属全国首创。

——全流程绩效管理：《办法》要求，要健全包括事前绩效评估管理、绩效目标管理，事中绩效运行监控管理，事后绩效评价管理和绩效结果应用管理等环节的全过程绩效管理机制，对政府专项债券项目全流程绩效管理进行了规范。特别强调的是，《办法》中明确，事前绩效评估作为专项债券项目入库的前置条件，评估结果将作为项目是否纳入政府专项债券资金支持范围的重要依据，因此在前期入库阶段即需进行绩效评估。而绩效目标将作为申请政府专项债券额度的重要依据。

——强化结果应用：《办法》明确，将各地政府专项债券项目绩效管理与政府专项债券额度管理挂钩，作为核定各地政府债券额度的重要参考依据，以真正发挥债券项目绩效管理的激励约束作用。

2019年，财政部预算司巡视员王克冰从四个关键指标提出了对于专项债券的绩效管理：一是偿债来源。二是融资与项目收益平衡。三是成本。四是支出属性。根据相关地方绩效评价的经验，建议成立由地方财政部门为牵头方的绩效评价工作小组，并聘请具有丰富经验的注册会计师参与绩效评价，严格对标财政部关于专项债券资金管理要求，结合当地实际，制订科学合理的政府专项债券绩效评价指标体系，围绕融资与项目收益平衡、债券支持项目投入与产出、偿债资金来源、债券风险防控、“借用管还”全生命周期管理等方面实施政府债券项目绩效管理。

03、专项债券品种分析

（1）土地储备专项债

根据《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）>的通知》（财预〔2017〕62号），2017年先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为，促进土地储备事业持续健康发展。

募集资金用途：由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，并且需要具体到单一或者多个土地储备项目。

偿债资金来源：以土地储备项目对应并纳入政府性基金预算的土地出让收入（含国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入）偿还，且不能使用其他土地储备项目的土地出让金进行偿还。

（2）收费公路专项债

根据《关于印发<地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）>的通知》（财预〔2017〕97号），2017年在政府收费公路领域开展试点，发行收费公路专项债券，规范政府收费公路融资行为，促进政府收费公路事业持续健康发展。

募集资金用途：专项用于政府收费公路项目建设，优先用于国家高速公路项目建设，重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设，不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出。

偿债资金来源：以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还，专项收入包括政府收费公路项目对应的广告收入、服务设施收入、收费公路权益转让收入等。

（3）棚户区改造专项债

根据《关于印发<试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法>的通知》（财预〔2017〕97号），2018年在棚户区改造领域开展试点，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、收益相对应的制度，发挥政府规范适度举债改善群众住房条件的积极作用。

募集资金用途：用于实施棚户区征收拆迁、居民补偿安置以及相应的腾空土地开发利用等。且应当明确到具体项目，可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行。

偿债资金来源：以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还, 专项收入包括属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入。因项目对应的专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行棚改专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

（4）农业农村专项债

根据《农业农村部办公厅关于做好2021年农业农村领域地方政府专项债券发行使用工作的通知》（农办计财〔2021〕4号），要把发行农业农村领域地方政府专项债券提上重要工作日程，提早谋划，早做准备，精准落实专项债项目发行技术性要求，提高农业农村领域专项债券项目申报成功率。

募集资金用途：用于高标准农田、现代种业提升、农产品仓储保鲜冷链物流、现代农业园区、农村人居环境整治、乡镇污水处理、智慧农业和数字乡村建设等。优先支持事关农业稳产保供、种业创新提升、农民生产生活急需、农村基础设施升级等关键领域中符合条件的项目。

偿债资金来源：以耕地占补平衡交易指标、农村建设用地增减挂指标、农产品仓储保鲜冷链物流设施项目经营收益、财政补助和收取污水处理费相结合等方式偿还。

（5）其他类型收益与项目融资自求平衡专项债

根据《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号），着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，在国务院批准的本地区专项债务限额内各地试点分类发行专项债券。

募集资金用途：根据专项债分类，分别用于其项目建设，可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行。

偿债资金来源：各类专项债以对应项目取得的政府性基金收入或专项收入偿还，因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债券限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。结合2021年专项债支持范围，除上述领域以外，其余九大非标专项债偿债来源根据实际情况：

一是肥瘦搭配。在项目本身收益来源不足时，优先采用将有收益和没有收益项目组合的方式，对当地资源进行归纳整理，挖掘收益来源。如能源、市政及生态环保项目涉及的供水厂、天然气厂、污水处理厂等，可将厂区建设、设备引进与纯粹的管网项目进行打包，通过使用者付费覆盖整个还本付息；如园区开发项目，可将主体项目与物业、土地进行打包，通过物业收入、土地收入形成现金流。

二是开拓专项收入。做好项目规划，挖掘项目的经营性，充分开发资源，增加运营收入。如农林水利项目，可拓展项目区广告收入、土地开发收入、碳汇交易收入等；如交通基础设施项目，可设计广告、智能监控、充电桩、大数据等增值服务，进行现金流平衡。 

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